民主党派的基本职能是参政议政、民主监督。所谓民主监督，是指民主党派对国家宪法和法律法规的实施情况、对中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况、对党委依法执政及党员领导干部履行职责等方面的情况，通过提出意见、批评、建议的方式，进行的政治监督。从民主党派多年的社会政治实践来看，民主监督是一项“弱项”，民主监督较之参政议政明显呈弱化之态，与当代中国民主政治发展的需要相比，民主监督职能作用的发挥存在着相当大的差距。我们从以下几个方面的材料也可以窥其大略：

南京某所大学曾有一项社会调查，按重要程度对所列几种监督机制进行排列，结果民主监督被排在最后一位。

浙江省社会主义学院《政党互动中参政党能力建设机制研究》课题组在民主党派成员和中共领导干部中，针对民主党派各种能力的评价的一份问卷调查，显示“监督执政党和政府的能力”是最差的，其中选择此项的民主党派成员比例达72.2%，选择此项的中共干部达83.3%。

改革开放以来，特别是1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》颁布以来，民主监督的作用在政治、经济、文化和社会生活等各个领域中逐渐显示出来，但为什么大家仍然普遍认为在我国政治生活中，民主党派的民主监督还是一个突出的薄弱环节？民主监督的“弱势”有多方面的原因，既有体制与机制等方面的原因，也与民主监督中的程序缺陷有关。

一、现代民主政治是程序政治

美国学者约翰·罗尔斯在其著名的《正义论》一书，提出了广受关注的“程序正义”理论。这一理论认为，不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果。

“程序正义”理论对人们的深刻启示在于，在对一种至少会使一部分人的权益受到有利或者不利影响的活动或决定做出评价时，不能仅仅关注其结果的正当性，而且要看这种结果的行成过程或者结果据以形成的程序本身是否符合一些客观的正当性、合理性标准。所以，现代民主都是制度民主、规则民主，都必须依靠科学的法律制度和程序规则来加以规范。哈贝马斯指出：“民主就像一个旋转的陀螺，重要的是旋转的过程。离开了这个旋转的过程，民主政治这个陀螺就会倒下。在这个旋转的过程中程序的作用是至关重要的。”①当今中国同样如此。在深刻总结历史经验教训的基础上，邓小平一针见血地指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”②。这是中国共产党人从历史经验中得出的重要结论，是对现代民主政治的深刻认识。

中共领导曾多次表示希望民主党派加强民主监督。与此同时，民主党派也强烈呼吁社会要重视民主监督，认为现在是“协商有余，监督不够”。双方都有加强民主监督的真诚愿望，但是在实践中民主监督总是遭遇困惑。愿望和实践有如此大的落差，症结之一在于制度化建设、程序化建设滞后，这也是新世纪新阶段多党合作和政治协商制度在发展过程中必须克服的一道难题。譬如，2008年广州召开“两会”期间，一位郭姓政协委员在小组讨论时，就全国遭遇恶劣的冰冻天气灾害，对铁道部履行职责不力提出批评，引起新闻媒体的极大关注。而铁道部新闻发言人也很快通过媒体公开高调回应，还质问郭委员当时身处何处。监督者最后选择了沉默。这一案例涉及民主监督权利的问题，但主要是民主监督程序的缺陷问题，因此，建立完善的监督程序是成功实施民主监督的基础。

二、民主监督的程序缺陷

《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》指出要积极推进民主党派的民主监督。从民主党派民主监督的内容和形式分析，民主监督的程序至少应该由三个环节组成，即监督信息的获取和传送，监督主体向被监督者提出批评、建议和意见，被监督者要把接受批评和建议的结果反馈给监督主体。由此审视，我们看到民主监督的程序缺陷。

1、监督主体独立地位的尴尬

中共十七大明确地提出“依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”应该说，这为民主监督提供了权利保障和舆论保障。但从实际情形看，由于其是合乎政策但没有明确的法律支持，属于“软法”性质，致使监督主体独立地位颇为尴尬。现实中进行监督时，有的被监督对象对民主党派成员的建议敷衍塞责，“虚心听取，坚决不改”，有些则对监督置之不理，“可听可不听，听了没反应”，个别人还对逆耳之言非常反感，甚至冷嘲热讽、打击报复。监督主体往往对此是无可奈何。监督者“不说白不说，说了也白说”，有时则可能“惹祸”。所以，一些民主党派成员总结说：提批评不如提建议，点社会现象容易，批实质对象为难，评议基层单位好说，监督领导机关不易，提发扬民主可以，讲权力制衡犯忌。更有人说，履行职能中“协商靠通气、监督靠赌气、参政靠运气”。这些都反映出监督主体地位的尴尬。

2、民主监督的知情能力较差

知情是监督的前提。被马克思、列宁和毛泽东等高度赞扬的美国开国元勋之一托马斯·杰斐逊说过：“人民是其统治者唯一的监督者；甚至他们的错误也有助于使统治者恪守他们制定的真正原则。过于严厉地惩罚这些错误，将会压制公共自由的唯一保障。预防此类对人民的不合常理的干预的办法，就是通过公共报纸的渠道，向人民提供关于他们自己事务的全部信息，并且力争使这些报纸渗透到全体人民群众中间。民意是我国政府赖以存在的基础，所以我们首要的目标就是要保持这种权利；若由我来决定我们是要一个没有报纸的政府，还是没有政府的报纸，我会毫不犹豫地选择后者。”③强调了知情对监督的重要性。不知情或者知情渠道不畅、掌握信息有限，直接会导致监督不力，或者干脆流于形式。

知情的广度和深度与监督的质量成正比关系，要使监督真正起到防患于未然的作用，没有一定的信息资源是不行的，信息是开展监督的关键性前提。由于民主监督作为一种外部监督，缺乏及时发现问题的有效手段，对被监督对象工作业绩和职务行为的了解有一种天然的障碍。现实政治生活中，民主党派成员很难做到主动知情，只能被动知情。有的地方的座谈会往往只是通报情况，很少有信息交流，民主党派成员知道的只是一些表层的消息，掌握不到深层内核，寓于政治协商和参政议政的民主监督往往会无的放矢。有的单位也仅仅让监督员听听汇报，监督员只能在被监督者设计的舞台上活动，这种选择效应只能是表面热热闹闹，过后冷冷清清。另外，各级党政部门对政协披露的信息，总是有所侧重和选择，或报喜不报忧，或片面虚假，只选择对本部门有力的信息来进行通报。这样会严重妨碍全面、真实地了解实际情况，对其工作无法精确衡量，对其偏颇也无法及时发现，监督效果也就自然而然差强人意。

3、监督行为减少

作为国家政治生活中发扬民主的一种严重形式，民主监督实质上是一种政治监督与社会监督，监督本身具有高层次性和直接性的优势。遗憾的是，这种优势并未有效发挥出来。民主党派成员向被监督者提出的批评、建议数量少，未能很好地履行民主监督职责。不少党派成员认为，纪律监督是“利剑”，法律监督是“钢鞭”，民主监督是“软团”。他们说，人大、司法的监督，是以国家权力为后盾的、具有法律效力（即普遍强制性）的、来自国家政权内部的监督，而民主监督功能是没有法律约束力的一种外部柔性监督。既然是一种柔性监督，当然被监督方可听也可以不听，所以民主监督是没什么优势可言的。这种认识很具有普遍性，自然会导致监督行为的减少。我们对九届甘肃省政协的提案作过统计分析，直接对党政机关及其工作人员提出意见和进行批评的提案（这种批评和意见也仅限于正面的意见）在甘肃省九届政协中的比例仅为0.11%（第一次会议有3个，第二次会议有7个，第三次会议有7个，第四次会议有4个，第五次会议有12个），平常的社情民意、信息反映涉及此方面内容很少，相关大会发言的数目是零。这表明民主党派民主监督的职能还远远没有得到充分发挥。当然，公开的材料也显示，即使在全国的“两会”上，有关政治体制改革、政党监督等属于民主监督的提案、发言，也占很少的比例。

4、反馈环节来看，批评和建议效果呈现很大的弹性空间

作为共产党的诤友，民主党派进行监督目的是帮助执政党科学执政、民主治政、依法执政，从而促进经济社会的科学发展、和谐发展，更好地致力于共同事业，实现共同目标。因此，执政党“对民主党派提出的批评意见要认真研究，及时反馈。”④民主监督显然是一个互动过程。如果只有监督，没有反馈，或者反馈不充分、敷衍塞责，监督就无法得到实效。那么，实际这方面的情形如何呢？我们通过调研发现，在目前民主监督的六种形式中，最常用的形式是“通过在政协大会发言和提出提案、在视察调研中提出意见或其他形式提出批评和建议”，所以，在此我们拟以政协提案办理回复情况予以说明（由于不便于统计民主监督的具体情况，这里仅以所有提案的回复办理情况为参考）。

总体来看，提案办理阶段存在着高办复率、低采纳率和低解决率（低落实率）的问题。目前政协提案的办理，主要体现在两个环节：一是书面答复，二是采纳落实。这是两个互不代替的程序。提案办复率就是承办单位对提案办复的比率，反映承办单位对政协委员运用提案履行职能的重视程度；采纳率就是提案被承办部门采纳或基本采纳的比率，反映承办部门对提案质量的认可程度；解决率（落实率）则指对已采纳提案所反映的问题的解决比率，反映提案办理的实效。甘肃省政协九届会议期间，办复率一般都在97%以上，有的甚至达到100%；采纳率在70%左右（由于C类提案虽然需要创造条件才能解决，但解决的可能性是较小的，因此，被决策层采纳的可能性也是非常小的，这类提案不包括在被采纳之列）。在被采纳的提案中，只有30%左右的提案为“已经解决和基本解决”（A类提案）；39%左右的提案办理为“正在解决或列入计划准备解决”（B类提案）。剔除“就高不就低”的乐观主义态度的影响，提案办理的实际情况是：已经解决和基本解决的提案比例将低于30%，提案的实际采纳率也将远远低于70%。也就是说在被采纳的提案中，提案的解决率（落实率）也是较低的，平均仅有30%左右的提案真正得到了落实⑤。绝大多数提案被列在“计划解决或在目前条件下难以解决需要创造条件解决”之列。这就造成一个悖论，即提案立案率、办复率和采纳率、问题解决率存在着不一致的情况。全国各地政协提案办理工作中也普遍存在这一情况。

上述情况是就所有政协提案而言的，考虑到民主监督内容的特殊性，有关民主监督提案的办理采纳率和解决率实际会更低。

民主监督提案的低采纳率和低解决率与提案自身的质量、可行性固然有很大关系，但与被监督单位的态度与认识关系更为密切。认识到位，领导开明，这些建议能被认真对待，虚心接纳；更多的情况，是流于形式，表现为随意性和任务性。譬如，有的反馈不及时，有的干脆不予反馈，如石沉大海。还有的被监督单位书面答复很好，但承诺后没有真正落实。另有些单位反馈意见重形式轻内容，避实就虚，予以比较空、公文式的回复，出现“有提无案”、“有议无果”的现状，监督者只能尽“知无不言，言无不尽”之责了。一句话，有关民主监督的反馈没有制度规范，表现为很大的随意性。

三、造成民主监督程序缺陷的主要原因

首先，民主监督的基本点不明确。民主监督是一种非权力监督，不能直接改变被监督者的政治行为和行政行为，呈柔性特点，但柔性监督不等于无效监督。很多民主党派成员认为，民主监督的力度“柔”了，则不着痛痒，易流于形式；“刚”了，则担心监督越位，易偏离方向。民主监督的基本点不明确，谈民主监督的程序运营就是一种奢望了。

其次，有赖于丰富的民主监督实践。民主监督程序的完善是一个渐进的过程，不仅取决于政治体制改革进程，也离不开经济和社会、文化领域的发展；不仅取决于多党合作制度理论的发展，更有赖于全国各级政协的监督实践。1989年颁发《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》以来，我国民主监督稳步推进，取得长足进步。“可以说，我们在政治上的改善，如依法治国的推进、政府职能的转变、贪污腐败的遏制、机关作风的好转，都与民主监督密不可分”⑥。“在各级政府所取得的成绩中，也有民主党派成员的一份心血”。⑦这些生机勃勃的监督实践，需要从理论上不断提升总结，从而推动民主监督的程序化建设发展。

第三，民主监督的保障机制不够健全。民主监督的内容与实施监督的方式没有法律制度的保障，并没有真正从法律制度上取得实施民主监督的权利。没有这样一个前提，也就谈不上研究监督程序问题。有些学者认为谈民主监督的权利，就使民主监督有了“刚性”，民主党派就衍变为有权力的党派，这是不正确的，“权利”与“权力”这是两个层面的问题。把民主党派监督纳入法制的轨道，不是“民主监督法律化”的翻版。“民主监督法律化”是把非权力化的民主监督向权力监督倾斜和延伸，在理论上混淆了不同性质监督之间的区别，似乎民主监督提出的任何批评意见都要用法律来保证采纳。民主党派民主监督保障机制旨在从制度上保证民主监督权力，防止缠绕在体制上的封建意识、特权思想对民主监督的排斥，诚然，民主监督不是权力的监督，但是法律必须保证民主党派成员行使民主监督的权利，保证政协委员有说真话的权利，确保民主监督健康地运行。早在1950年代，民主党派成员在探索监督路径时就提出：“监督应有法律的保障，民主党派对政府部门应有质询权；政府部门和政协对民主党派提出的批评建议应该认真处理，不得敷衍应付。”⑧而且历史也多次证明，对权力的监督是有风险的。没有法律作坚强后盾，监督者敢于监督的勇气是不足的。

第四，缺乏程序组织化保障，表现为多以个人身份开展监督。邓小平说过：“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”⑨民主党派监督具有组织性监督的特点。所以，它虽然与其他社会监督同属于非权力监督的范畴，但是在监督体系中更具有广泛性和权威性，对公共权力的监督和制约能够起到其他监督所达不到的作用。但是实际上，无论民主党派的特约“四员”，还是政协中的民主监督提案，往往都是以个人身份进行的活动。我们对1998-2006年间全国提案中各民主党派团体提案的比重进行统计，发现通过政协提案和建议进行民主监督，党派组织在其中所占比例很小，全国政协提案中党派团体的提案的平均比例仅为2.5%，可见党派的团队作用发挥并不突出。监督行为个人化趋向影响了民主党派监督的整体功能。我们认为，党派成立专司监督的组织机构，规范监督活动行为是民主监督制度化不可或缺的组成部分。

2008年年底之前，各民主党派中央都设立了中央监察委员会，但其工作重点是逐步建立适合民主党派特点的内部监督机制，并非针对执政党。

第五，我国长期以来缺乏精细化的政治思维。从深层次看，政治文明建设是一个长期的过程，要在经济社会发展中实现和扩大民主党派有序的政治参与，保证民主政治制度化、规范化、有序化，需要做大量的工作，既要有充分的理论准备、也要有充分的实践基础。由于我国近代以来一直处于革命的急风骤雨之中，政治往往与运动联系在一起，政治思维也是粗线条的，对政治过程的程序设计和论证长期处于薄弱环节，难以满足政治文明建设的实践要求。只能说，我国的政治文明建设还处于初级阶段，民主监督的程序化设置和建设任重而道远。

参考文献：

①[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，北京三联书店2003年版，第6页。

②邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。

③[美]梅利尔·D•彼得森 •杰佛逊集（下），北京三联书店出版社1993年版，第980页。

④《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》

⑤甘肃省政协提案委员会：《逐步实现“三个转变”，不断提高“三个质量”——2001年9月在全省政协提案工作研讨会上的发言》。

⑥徐邦友：《论民主党派的政治监督》《中共浙江省委党校学报》2008年第2期。

⑦许嘉璐：《互相监督——中国政党制度的特色和优点》《民主》2002年第3期。

⑧曹健民：《中国民主党派的历史和现状》，中国人民大学出版社1994年版第341页。

⑨邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第二卷，第332页。

 （作者：民盟盟员、甘肃省社会主义学院副院长辛刚国教授）