民主党派民主监督是中国特色社会主义监督体系不可或缺的部分，是民主党派两大基本职能之一。民主党派民主监督是权力监督还是非权力监督，民主监督应遵循什么原则，如何评价民主党派民主监督功能，如何充分发挥民主党派民主监督功能，在理论和实践上都有严重分歧。

民主党派民主监督的定位、原则和功能是三个有内在逻辑关联又各有侧重的问题。科学定位是理论研究的逻辑起点，因为定位承载制度设计的价值和制度运行的功能期待；原则对制度运作的走向和功能起着引导和规范的作用；功能的评价及实效受制于定位的科学性和原则的引导性，但又有自己的独特性。

本文采用了社会科学中普遍使用的一些方法来研究本文的论题，主要方法有结构功能方法，历史主义方法，比较分析方法。同时，本文立足于浙江民盟浙江省委会的民主监督实践，通过经验研究与理论分析相结合的方法，比较分析民主党派民主监督的定位、原则、功能等理论问题的各种分歧观点，澄清认识；总结参政党理论研究的相关有益成果和民主党派民主监督成功的实践经验，提出发挥民主党派民主监督功能、提高民主党派民主监督实效性的对策。

 

一、          民主党派民主监督的历史演化

 

在中国共产党与民主党派的政党关系中，民主党派对共产党的党际监督有个演化和发展的过程。自1905年我国第一个政党出现至1949年，中国存在过四种形态的政党关系，分别是民国初年移植西方议会制和多党制时的政党关系；国民党一党专制下的政党关系；国共合作中的政党关系；在新民主主义革命中中国共产党和各民主党派之间的政党关系。在新民主主义革命期间，中国共产党和其他民主党派建立了领导——合作关系的政党关系：一是中国共产党在领导新民主主义革命的斗争中，确立了在中国各种革命力量中的核心领导地位。各民主党派在长期实践中，在比较中选择了中国共产党的领导。二是在同舟共济中建立了团结合作和政治协商的关系。[1]在延安时期，中国共产党在抗日根据地建立的“三三制”民主政权，党外人士李鼎铭以提案的方式提出了精兵简政的建议，得到了毛泽东的支持，被认为是“改进我们的机关主义、官僚主义、形式主义的对症药”。此后，边区政府开始了大规模的精兵简政工作。“三三制”民主政权开展的“精兵简政”，开辟了对中国共产党的民主监督的历史先河，为新中国的民主监督提供了思想资源与经验支持。[2]但是，新中国成立之前，中国共产党不是全国政权的执政党，民主党派对中国共产党的监督不是多党合作的主要内容。

认识到民主党派民主监督的必要性，并成为多党合作的内容，继尔发展为民主党派的基本职能，是在探索中国政党制度适应中国特色社会主义制度建设、改革开放过程中产生的结果，这个发展过程大概分为以下几个阶段。

第一阶段是从1949年新中国成立到1956年八字方针的确立时期，明确了民主监督的必要性。

1949年到1956年期间，社会制度发生了深刻的变化，从以《共同纲领》为标志的新民主主义建设转向了社会主义改造和建设。伴随着社会制度的变革，中国共产党、民主党派与政权的关系、中国共产党与民主党派的政党关系都发生了相应的变化，民主党派的民主监督功能开始显现。

在政党与政权的关系上，1949年新中国成立后，中国共产党执政后组建的第一届中华人民共和国中央政府中，有将近半数的领导成员来自民主党派和无党派人士。在中央人民政府56名委员中，民主党派和无党派民主人士占26名；在中央人民政府6位副主席中，有3位是民主党派人士；在政务院4位副总理中，有2位是民主党派和无党派人士；15位政务委员中，有非中共人士9人；政务院所辖34个下属机构，担任正职的民主党派和无党派人士有14名。第一任最高人民法院院长，也是新中国唯一经任命产生的最高人民法院院长沈钧儒也是民主党派领导。在代行全国人大的人民政协中副委员长占90%。在各地方人民政府中，有54人担任了省区市人民政府主席、副主席。[3]这说明在新政权中，共产党是领导党和执政党，但民主党派在新政权中的地位是联合政府的成员。1954年9月，全国人民代表大会第一次会议召开。在1949年曾起过重要作用的政治协商会议，变成了一个咨询机构。新一届政府的国家副主席、政府副总理、最高法院院长，不再由民主党派领导人担任，而成为全国人大常委会副委员长。此时，民主党派与中国共产党在政权中的关系发生了改变。在政党与政权的关系中，中国共产党的执政党、领导党的地位得到进一步巩固，各民主党派事实上确立了参政党的地位。

新中国建立后，民主党派如何定位发生了认识分歧，涉及民主党派存废问题。在中国共产党内产生了“民主党派任务已经完成”的观点，对民主党派的作用，有的认为民主党派成了“包袱”，只不过是“一根头发”的功劳等。民主党派内部也出现了主张取消、解散和合并民主党派的现象。有些人认为，民主党派争取民主的使命已经完成，可以解散了。1949年11月，国民党民主促进会、三民主义同志联合会并入了国民党革命委员会；1949年12月28日，沈钧儒先生领导的中国人民救国会宣告解散。11个民主党派中，最终保留下8个。九三学社、农工党、民进等也在草拟解散宣言。在民主党派存废的问题上，毛泽东从1945年与黄炎培关于跳出周期律的谈话中就明确了执政后走民主之路跳出周期率的思想，而在毛泽东所说的民主新路中，民主党派作为执政党的监督力量的思想很明确。1949年11月，毛泽东接见民盟中央四中全会与会代表时，对民主党派的作用，形象地比喻道：从前有句话说：“飞鸟尽，良弓藏”，现在应该改做“飞鸟尽，良弓转”——转向更好更进步的方面去。[4]1950年2月，毛泽东访问苏联回国，听到救国会解散的消息，非常惋惜，并表示民主党派不应取消，“不但要继续存在，而且要继续发展”。1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中以苏联经验为借鉴，指出，“究竟是一个党好，还是几个党好？现在看来，恐怕是几个党好、不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存、互相监督。”1956年9月，中共八大正式确认了中国共产党与民主党派的“长期共存，互相监督”八字方针成为党派合作的方针。《论十大关系》的讲话得到了民主党派的拥护，民主党派认真贯彻这一方针，积极向中国共产党提出建议和批评。《论十大关系》标志着民主监督在中共和民主党派之间达成共识：民主党派民主监督是社会主义制度建立对民主党派的必然要求，这种要求既来自于执政党保持执政地位的需要，也是民主党派作为政党的合法性所在。

遗憾的是，1957年后，国家政治生活偏离了民主轨道，多党合作遭受严重破坏。1957年开始的反右斗争及其扩大化，民主党派被戴上了“在总的方面还是资产阶级性质的政党”的帽子，被认为“还没有成为真正的为社会主义服务的政治力量”。1957年7月1日，毛泽东在为《人民日报》撰写的社论中，把民盟和农工党错误地说成反共、反社会主义的党派。[5]各民主党派政治声誉遭到严重损害，组织发展遭受很大破坏。“文化大革命”十年，在“以阶级斗争为纲”思想指导下，多党合作制度名存实亡。1966年8月，红卫兵散发致各民主党派的最后通牒，限令72小时内解散，各民主党派和人民政协被迫关门封印，一些民主党派成员还受到了一定程度的迫害。1970年11月，在周恩来的过问下，各民主党派中央机关开始联合办公，成立临时领导小组。

对民主党派民主监督的定位、原则、功能的认识不能忽略这段历史。这段多党合作的曲折历史表明，没有民主、法治的政治环境，民主党派的民主监督无从谈起，也无从保障。没有对民主党派性质的正确定位，民主党派的民主监督无从谈起。这段历史还表明，执政党在政党关系中的地位，决定了它在民主监督功能的发挥方面起着关键作用。

第二阶段是1976年文革结束后到1989年中共中央14号文件颁布时期，这个时期民主党派民主监督得到恢复和发展，并确认了民主党派民主监督的总原则。

1976年文革结束后，多党合作开始恢复。十一届三中全会后，多党合作制度中民主党派民主监督得以重新确认，并有三个重要的发展。一是民主党派民主监督成为多党合作制度的重要内容得以重新确认。1979年10月，邓小平首次把多党合作提高到国家政治制度的高度，指出中国共产党的领导下的多党合作是我国政治制度中的一个特点和优点。他强调：“对于我们党来说，更加需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，缺少错误。”[6]二是中国共产党与民主党派合作的八字方针发展到了十六字方针。1982年9月，党的十二大报告把多党合作的方针发展到“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”十六字方针。三是1989年中共中央14号文件的颁发，确立了民主监督的总原则。1989年，中共中央颁布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，该意见正式形成了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”的完整表述。意见明确指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。”该文件确立的民主监督总原则是：“发挥民主党派监督作用的总原则是：在四项基本原则的基础上，发扬民主，广开言语，鼓励和支持民主党派与无党派人士对对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议，做到知无不言，言无不尽，并且勇于坚持正确的意见。中国共产党和各民主党派与无党派人士都必须以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”文件指出：“各民主党派是反映人民群众意见、发挥监督作用的一条重要渠道。充分发挥和加强民主党派参政和监督的作用，对于加强和改善共产党的领导，推进社会主义民主政治建设，保持国家长治久安，促进改革开放和现代化建设事业的发展，具有重要的意义。”

第三阶段是1989年中共中央14号文件颁布以后至今，是明确民主监督成为民主党派的两大基本职能并成为各民主党派的自我认同的时期。

在新时期，邓小平为代表的第二代领导集体和江泽民为代表的第三代领导集体，反复强调要充分发挥民主党派对共产党的民主监督作用，其中又特别强调民主党派要发挥对宪法和法律实施的监督作用。2000年，江泽民在第19次全国统战工作会议上的讲话中，特别强调要完善民主监督机制，鼓励各民主党派当共产党的诤友。2002年党的十六大报告，对完善监督体系、加强权力制约和监督，作了重点阐述。加强民主监督成为新的社会条件下加强对权力监督制约的必然要求。

2005年中共中央5号文件从建设社会主义政治文明、坚持中国特色社会主义政治发展道路的高度来坚持和发展多党合作制度。该文件明确了民主党派民主监督的性质、内容和形式。中国共产党与民主党派的监督是在四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。意见还提出要拓宽民主监督的渠道、完善民主监督机制、加大民主监督力度等。2006年，中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》，对人民政协的民主监督的性质、内容、形式以及监督与被监督的关系等方面进一步作了明确规定。胡锦涛总书记在2005年、2006年迎春座谈会上使用了参政议政、民主监督是参政党的基本职能的提法。在中共十七大的报告中，出现支持民主党派和无党派人士更好履行参政议政、民主监督职能的提法。在2007年新修改的各党派章程中，大多表述为“履行参政议政、民主监督职能”。

梳理民主党派民主监督的历史演进，其中体现出来的与本论题相关的规律性内容，试概括如下：

第一，从民主党派自身来说，民主监督是民主党派自身合法性之所在。建国初民主党派存废论中，保留民主党派最重要的原因，是为了跳出政权兴亡周期率，需要民主党派对执政的共产党的民主监督。这一立足点不仅没有随着国情、世情、党情的变化而发生转移，相反，进入新时期更加突出。

第二，从政党关系来看，民主党派民主监督体现的是中国政党制度的优点和优势，不同于西方多党制中的在野党和反对党，是为了帮助中国共产党执好政，是执政党执政能力建设和先进性建设的重要内容。民主监督是以四项基本原则为前提的非权力监督。

第三，从建设社会主义政治文明、坚持中国特色社会主义政治发展道路来看，民主党派民主监督是体现社会主义民主的重要渠道，是人民当家主的民主政治的重要内容，是体现中国式民主政治特色的内容。

 

二、新时期民主党派民主监督的科学定位

 

（一）民主党派民主监督定位的分析方法

所谓定位，是指在揭示事物本质的内在规定性基础上，对该事物在一定场域中应有的适当地位做出科学和合理的评价，从而确定其应有的适当位置。对民主党派民主监督进行科学定位，必须明确民主党派民主监督的性质，并且明确民主党派民主监督应放在什么场域中进行评价，在该场域中应该具有什么样的地位。因而，对民主党派民主监督的定位离不开系统、结构的分析方法。这方面，结构功能分析方法可以为定位民主党派民主监督提供一个分析框架。

结构功能分析方法源于生物学中的有机理论，是社会科学中最通行的研究方法之一。1960年，美国政治学家阿尔蒙德在《发展中地区的政治》一书首次将结构功能分析方法运用于政治学，此后成为政治领域主要研究和解释方法之一。政治结构分析的基本任务是解释特定的政治现象、反复发生的政治行为模式和这些行为发生于其内的政治系统。结构功能主义所说的结构，是政治系统中相关的政治角色之间固定化关系的形式，亦即政治行为的模式，功能则是政治结构的活动后果或影响。

研究民主党派民主监督应然的定位，涉及三个系统或结构，一是民主党派民主监督在民主党派与执政党构成的中国政党制度中的应有地位，二是民主党派民主监督在中国特色社会主义监督体系中的应有地位，三是民主党派民主监督在中国特色社会主义民主政治发展中所处的地位。也就是说，研究民主党派民主监督的定位，应该考虑在中国特色政党制度和体系中应该处于什么地位，在中国特色社会主义监督体系中应该是什么地位，在中国特色社会主义民主政治发展中应处于什么地位。

（二）民主党派民主监督的错位表现及原因分析

民主党派民主监督的定位，是在明确民主党派民主监督性质、特点的基础上，确定民主监督在社会主义监督体系中、在中国特色政党制度、在中国特色社会主义民主政治中所居的适当地位，并要体现在谁监督、监督什么、怎么监督、监督发挥什么作用等方面，即民主监督的主体、对象、途径、功能等，这些方面都要与其在监督体系中的地位相一致，这些涉及到理论、制度、机制、功效等。综观现有对民主党派民主监督定位的理论研究和参政党政治实践，对民主党派民主监督在性质、主体、对象、内容、手段方面都存在一定的错位认识和现象。

1.性质和手段错位：民主监督权力化、法律化

民主党派民主监督是权力监督还是权利监督？这是对其性质的定位问题。无论是理论研究还是实证研究结果，研究者都认同民主监督是民主党派履行职能中的一个薄弱环节。如何加强民主党派的民主监督，提高民主监督的功效，成为参政党建设和理论研究中的一个热点和难点问题，在探讨这一问题的根源时，有些人提出，其根本原因在于民主监督是一种没有强制力的柔性监督，而不是刚性监督，要使民主监督具有实效，必须使其成为有制约约束力的刚性监督，应该使之成为权力监督、法律监督。一些人提出把人大和政协改造成中国式的两院制，也是基于这一框架提出的。

这种观点就监督而论监督，缺乏整体性思维。党际监督是政治制度与政党制度的一个有机构成部分，不能就政党制衡或政党制约本身作为一个独立考量单位。必须从整体上的政治制度和政党制度的实效而论。单纯从政党监督实效来说，合作型政党制度的党际监督不如议会制、多党制中的党际监督有力。在多党制、议会制中的政党监督的性质是制衡关系。因此，多党制、议会制的政党监督某种意义上说，比合作制下的政党监督具有强烈的内驱力，监督也更为有力。但是，多党制下的政党监督，价值目的不同，功能不同，带来的弊端也是显而易见的，政府不稳定，执政效率低下，执政社会成本高。如，日本多党制下政党监督就是一个实例。

因此，对民主党派民主监督的性质的认识，必须在中国政治发展中对权力监督体系的把握和中国政党制度的框架中才能正确定位。中国民主党派民主监督是政党制约的一种途径。是人民行使民主权利的一个重要的体现。因此，民主党派民主监督的性质定位，是权利对权力的制约，而不是权力对权力的制衡。

2.对象和内容错位：民主监督行政化、去政治化

民主监督是民主党派对执政党的党际监督。2005年中共中央5号文件规定的民主监督的主要内容是：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。可见其民主监督的对象包括党委及其领导的政府。然而现实中参政党民主监督对政府监督的多，对党委监督的少。特别是对党员干部的监督严重缺失。以下是对2006－2007年浙江民盟省委会向浙江省政协九届四次全会、五次全会上的团体提案、浙江省10个民盟市委会向当地政协提交的团体提案的内容的分类情况：

表1：2006——2007年浙江省民主党派的团体提案内容分析比较：

类别	民盟浙江省委会递交省政协提案	所占比例	10个市委会递交政协团体提案	所占比例
宪法法律实施监督	4	19%	4	7%
廉政监督	0		0
决策监督	9	43%	12	20%
政府政策建议	3	14%	10	16%
具体工作建议	5	24%	35	57%
总数	21件		61件

另一项对1998-2006年全国政协和浙江省政协提交的提案的分析表明，民主党派通过提案进行的民主监督，作用十分微少。全国政协会议上，“工作建议”占民主党派提案的83.33%，发挥党际监督作用，进行决策监督、党委依法执政情况监督和学员干部廉政情况监督的提案只有16.67%。省级政协会议上，“工作建议”占了所有民主党派提案的90%多。[7]

以上分析表明，民主党派民主监督的对象对党委尤其是党员干部的监督较少，且效果不被认同。当然，在政协全会上递交提案只是民主党派以党派名义民主监督制度化程度最高的一种形式，民主监督还有其他形式。对执政党党员干部的廉政监督，主要不是通过书面的提案、信息、调查报告等书面形式进行的，而是通过参加党委主动邀请，民主党派应邀参加等其他形式进行的。如2008年，民盟浙江省委会两位副主委应邀参加了浙江省党风廉政建设责任制落实情况检查活动。但是政协提案无疑从一方面反映了参政党民主监督的真实状况。

民主监督是一种政治监督，但现实情况恰恰相反，民主监督往往过多陷于事务监督之中。表1的情况，不仅反映参政党民主监督的对象错位，同时也反映了民主监督的内容错位问题。信息也是参政党民主监督的一条重要途径，2006年民盟浙江省委共有76件信息。其中涉及党委和党员干部廉政监督的有二条，分别是《关于对违反‘党政领导干部不兼任社会团体领导职务’的现象应及时纠正》和《要让官员就职宣誓成为一项法定制度》。民主监督体现不出党派性、政治监督的特性，这一内容错位的特性越是到民主党派的基层，体现得越明显。

参政党民主监督作为政党间的党际监督。对象和内容错位的原因是多重的，归纳起来大概有：多党合作的发展中参政党对执政党的合作多、监督少，缺乏监督传统；有些地方党委对监督不够重视，视为形式[8]；民主党派对党委特别是党员干部的监督缺乏知情等监督条件，监督难度大。

（三）民主党派民主监督的科学定位

从民主党派在我国政党制度和中国特色社会主义民主政治制度的地位及其价值追求来看，民主党派民主监督的科学定位应体现以下特性：

1.民主性

民主党派民主监督是体现中国式民主的一种具体制度和具体形式，应体现民主性。从监督目的来看，参政党民主监督不是反对党、在野党对执政党旨在取而代之的监督，而是帮助共产党执好政的监督。从民主监督的运作来看，应体现出广泛性和进步性的特性，广泛收集民意，民主监督应成为有效、有序的民意表达形式。从民主监督的形式来看，参政党民主监督是以提意见、批评和建议的方式行使宪法41条的民主监督权利的一种制度化的形式。

2.非权力性

基于民主党派与执政党不是权力制衡关系，而是权力制约关系，民主党派民主监督的性质是权利对权力的制约。民主党派对执政党的民主监督，是朋友间的“互相规过”，其目的是加强和改善共产党的领导，而不是反对或取消共产党的领导而取而代之。因而，不同于多党制在野党、反对党对执政党的监督，应该坚持非权力监督的性质。

3.党派性

在民主监督体系中，民主党派的监督只是众多监督形式之一种，因此民主党派民主监督必然体现政党监督的中国特色。民主党派对执政党的民主监督有鲜明的中国特色：一方面，中国政党制度体系中，民主党派与执政党的法律地位是平等的，都具有守法义务。中国共产党依法执政，民主党派依法参政。另一方面，中国共产党和民主党派是领导和自觉接受领导的关系。民主党派民主监督必须坚持监督组织的党派性、监督内容的政治性和监督的高层次性。

 

三、新时期民主党派民主监督的原则

 

“民主监督原则是指反映监督活动客观规律，用以指导人们处理监督活动中的诸问题、诸关系，以保障监督目标实现的准则。”[9]遵循民主监督原则是监督过程的客观要求，也是实施正确有效监督的条件和保证。对于民主党派民主监督应当遵循哪些原则，在参政党建设理论研究和民主党派、人民政协的民主监督实践中进行了许多有益的探索。有的提出“坚持党的领导，坚持社会主义民主的原则，坚持协商的原则”[10]；有的提出，民主监督的原则有坚持服务大局原则、坚持维护群众利益原则、坚持实事求是原则。有的研究者认为应该坚持四个原则：1、坚持中国共产党的领导，这是由我国的政党制度所决定的。2、充分发扬社会主义民主，充分发扬社会主义民主，是实行共产党领导的多党合作的必然要求。3、围绕经济建设这个中心，进入新时期，经济建设成为执政党和国家的中心任务。4、必须遵循我国政治体系的政治规则。有的提出切实履行民主监督职能要坚持四个重要原则：一是要坚持政治性原则。二是要坚持协商性原则。三是要坚持建设性原则。四是要坚持联系性原则（具体指不能把民主监督与参政议政、政治协商割裂开来，而是寓民主监督与参政议政、政治协商之中）。有的提出民主党派民主监督要坚持以下四个原则：1、坚持党的领导的原则。2、坚持非权力制约的原则。3、坚持实事求是的原则。4、坚持沟通配合的原则。某地方政协在总结民主监督工作应遵循的原则时，概括了“四个坚持”的工作原则，即“坚持党的领导，围绕中心工作，服务发展大局；坚持在参与中支持，在支持中服务，在服务中监督，寓监督于支持之中，促进部门工作；坚持实事求是，客观公正，以理服人；坚持以人为本，切实维护最广大人民群众的根本利益”。

从新时期民主党派民主监督的科学定位出发，概括分析相关理论研究成果，总结民主党派民主监督的经验，从充分发挥民主监督功能角度考虑，民主党派民主监督应当遵循以下原则：

1.    政治性原则

这是民主党派民主监督的方向性原则。2005年中共中央5号文件界定民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，这一规定是对中国特色党际监督的成功经验的概括。坚持政治性，首先指民主监督要以四项基本原则为前提，要在坚持中国政党制度六项政治基础的前提下进行监督。政治性原则还包括在监督的内容上要体现民主党派民主监督有别于其他民主监督形式的政治性特点。

2.协商性原则

这是由中国政党制度的党际民主形式相适应的监督原则。在宪法实施和法律法规、决策和政策的制定和实施、干部选拔任用、任职情况提出批评、意见、建议等，作为政党体制内的监督，不同于人大、检察、监察机关及纪委的监督，都是中国特色社会主义基本民主形式之一——协商民主的表现载体和实现形式。这一原则是在党建领域传承和合文化传统，以及尊重中国政党制度演化发展的内在逻辑的结果。

3.建设性原则

这是体现中国政党制度框架内政党关系的内在和谐性特点的监督原则。建设性原则是由在中国特色政党制度格局下民主党派和执政党根本利益一致性所决定的。在新时期，根本利益的一致性，使民主党派对执政党的民主监督以服务改革发展为目标，在服务中监督。因此，民主监督的目标不同于竞争型多党制，不在于实现对执政党决策的否决权并最终取而代之；而在于使执政党的决策科学化、民主化，对执政党的各种政策主张提出建设性的意见和建议，最终是为了支持和帮助执政党执好政。建设性是参政党最重要的特征，是区别于西方竞争型政党关系的重要标志。但是，值得注意的是，西方多党制本质上的相互倾轧，并不意味着西方的政党监督毫无借鉴之处。英国是世界上最早产生政党的国家，在300年政党政治运行中，一些行之有效的成功做法值得借鉴。如英国执政党尊重反对党的地位，反对党可以运用1/3的议会时间从事质询和政策辩论；每个议会期保留20天给反对党，《英国议会平民院永久议事规则》规定：“每次年会应拨出20天处理反对党事项，其中的17天由领衔反对党领袖掌握，另外3天由第二大反对党领袖掌握，这些天里所挑选的事项应优先于政府事项”；在多数党领导行政和立法的同时，反对党则实施监督。“反对党的职责就是反对一切事和每一件事”已是旧时的观念。英国反对党不能为反对而反对，其批评多在政策细节而避免触及重大原则，批评和监督执政党时必须提出建议性的替代对策而不走极端。[11]

4.法治化原则

这是民主监督的保障性原则，是参政党依法监督要求的体现。中国政党制度、执政党建设和参政党建设以及民主党派民主监督发展的一条成功经验就是走制度化、规范化、程序化的法治化之路。法治化原则并非法律化原则。[12]法治化原则也是依法治国背景下参政党依法参政的要求。法治化原则是对民主监督行之有效的经验总结和升华，可以使自身履行民主监督职能的行为更加规范、有序，使参政党的民主监督有制度的保障，还能使民主监督更为有效。

5.创新性原则

这是参政党必须适应新时期民主监督新要求的原则，体现了民主党派民主监督的时代性要求。中国政党制度是创新型的政党制度，不同于多党制和一党制。执政党建设和发展也以创新精神贯穿始终，中国共产党的十七届四中全会就是以改革创新精神推进党的建设的一个生动例证。而参政党建设也是在理论创新、实践创新中不断推进的。在新时期，中国特色社会主义民主政治的发展，中国政党制度的认同和发展对参政党民主监督的要求和期望更高，民主党派也有了更自觉的民主监督履职意识。因此，民主党派如何适应大发展大变革大调整时期对参政党民主监督的要求，不断创新民主监督理论、制度和实践，就是新时期民主监督应当遵循的一个原则。

 

四、新时期民主党派民主监督的功能

 

（一）             确立科学评价民主党派民主监督功能的标准

对民主党派民主监督进行科学定位，明确民主监督的原则，有利于认识民主党派民主监督的应然功能，为科学合理评价民主监督的功能及其实效提供评判价值尺度。

对于民主党派民主监督功能的评价，有二种极端的观点，一种是无效论，一种是权威论。在参政党参政实践中，无论是被监督对象还是作为监督主体的民主党派及其成员，视民主党派民主监督为形式的无效论有一定的普遍性，笔者多次听到的一种观点是：近年领导干部的腐败案件高发，但没有一件是民主党派及成员揭发的，认为民主党派民主监督徙具形式。有的人脱离不了政党政治西方中心主义视角，以西方竞争型政党制度的权力制衡的角度来评判中国的政党关系中民主党派对执政党的民主监督，认为中国民主党派民主监督应突破权利制约权力的局限，应当用权力去制衡权力。

以上二种极端观点的症结在于，缺乏符合我国民主党派民主监督科学定位和原则的评判标准。中国政党制度框架内民主党派的民主监督不同于多党制和两党制下反对党或在野党对执政党的监督，其监督目的、监督形式、监督功能都不同，研究新时期中国政党制度中的民主党派的民主监督的功能不能简单套用西方政党监督的原理。有人提出评价民主党派民主监督六条标准：民主监督权利是否有保障、民主监督渠道是否畅通、民主监督意见是否被吸纳、党政有关部门是否积极创造监督条件、民主监督是否使决策科学化、民主监督是否制度化。最重要的是民主监督权利是否有保障，民主监督意见是否被吸纳二条。[13]笔者认为，这六条标准涵盖了民主党派民主监督体系的主要要素，这一评价标准体现了中国民主党派民主监督的特殊要求。

（二）正确认识民主党派民主监督功能

民主党派民主监督是民主监督的一种类型，具有一般监督的功能，如促进政治民主化功能、促进廉政反腐功能、促进党政工作效率和作风功能、促进社会稳定和和谐功能等。[14] 民主党派民主监督的功能与我国政党制度的功能也有密切关系，但也不能等同。2007年《中国的政党制度白皮书》认为，我国政党与政党制度的价值与功能有政治参与、利益表达、社会整合、民主监督、维护稳定等。但是，民主党派民主监督的功能又具有自身的特点。有的认为，民主党派民主监督具有预测功能、警示功能、补救功能、完善功能、评价功能。[15]有的认为，民主党派民主监督具有咨询功能、反馈功能、警示功能、督责功能。[16]

以民盟浙江省委会的民主监督实践为例，归纳分析国内学者的理论研究，以及从民主监督在中国政党制度和中国特色社会主义民主政治中发挥的实际功能来看，笔者认为，民主党派民主监督的功能表现在以下几个方面：

1. 咨询功能

咨询功能是指民主党派在重大决策的协商过程中履行监督，对决策方案提出政策性意见和建议，或提供决策选择方案，或对政治经济文化社会生活等方面的重大情况提供决策性建议，使决策科学化。如民盟浙江省委会的调研报告《加强水资源保护和可持续利用的建议》、许多建议被省政府采纳到节水和水资源保护的政策中。浙江省委会每年都有关于海洋经济方面的提案、调研报告，如《浙江省海洋经济对策研究》，为浙江省发展海洋经济战略的决策科学化作出了贡献。盟省委九届主委孙优贤在下基层调研时，发现浙江省唯一的少数民族自治县景宁县经济发展中存在的问题，及时反映给时任省委书记，全面客观分析了“总量小、增速慢、结构差、投资少、城市化率低”等问题，提出“调整帮扶策略、加大帮扶力度、建立长效机制”的加快景宁县经济社会发展步伐的建议和意见。省委书记高度重视，作出专门批示要求省政府和省委政研室一起研究解决。在孙主委的督促和协调下，一系列针对景宁县的帮扶政府和举措陆续出台，给景宁经济社会发展注入新活力。[17]

2. 反馈功能

反馈功能是指民主党派及成员对宪法、法律、法规的实施，对重大方针政策的贯彻等情况进行反馈，为国家监督体系提供信息，督促问题的解决。2008年民盟浙江省委会提交的团体提案《构建社会主义新农村法律援助制度的建议》是省政协第19号重点提案。这一提案“浙江在线”进行了全程和直播，吸引十万网民关注。主办单位省司法厅针对提案中提出的问题和建议，从加大经费保障力度、加强机构和队伍建设，加大宣传力度、强化便民措施、创新服务方式和手段、加强部门协调、扩大受案范围、加强监督考核等八个方面提出了对策。法律援助制度是具有中国特色的一项重要法律制度，民盟浙江省委会对这项制度的实施的监督发挥了应有的作用。

3. 督责功能

 监责功能是指民主党派及成员对党政机关、党政领导干部履行职责、遵纪守法方面情况进行监督，推动政府部门改进机关作风、提高机关效能，促进政府廉政建设和反腐斗争。这方面，担任政府特邀监察员、检察员、特约审计员、教育督导员、行风监督员的盟员发挥了重要的作用。浙江省共有16名盟员担任省级特约人员，125名盟员担任各市、县级特约人员，他们在推动政府部门改进机关作风、提高机关效能方面发挥了积极作用。[18]2007年民盟省委领导和一些盟员参加机关作风建设年活动的各种明查暗访和检查评议， 2008年浙江省委会两位副主委参加了省党风廉政建设责任制落实情况检查活动，等等，这些民主监督的形式都有效地发挥了民主监督的督责功能。

4.警示功能

警示功能是指民主党派及成员对法律、政策、决策实施中出现的问题、对社会热点问题、教育问题、文化建设等方面比较突出的问题，提出意见和批评，引起党委和政府的重视，防止社会问题淤积引发社会动荡，起到警示作用。[19]民盟省委老龄委员会针对社会普遍反映房产销售和物业管理中业主权益受到侵害和维护难展开调查，提交《改进房产物业管理，维护业主合法权益》的提案，得到省委、省政府和省政协领导的高度重视，被省政协列为重点提案，评为优秀提案。省人大省委会制定的《浙江省物业管理条例》中，多处采纳了提案的建议。[20]

（三）影响民主党派民主监督功能发挥的因素分析

     参政党理论研究中，这方面的研究成果最为丰富。综合国内研究成果和民主党派民主监督的政治实践，影响民主党派民主监督功能发挥的因素，几乎存在于民主党派民主监督体系的每一个环节，特别在改革开放以后，积极方面体现在这些因素都在不同程度地向有利于民主党派履行民主监督职能的方向进步，使民主监督的范围有所扩大，民主监督的制度更加完善，民主监督的条件有所改善，民主监督的效果更加明显。然而，这些环节也都或多或少地存在着一些问题。从环境因素来看，中国特色社会主义民主政治进程有待于进一步推进，使民主党派敢于监督、监督权利能够得到切实保障的民主氛围有待于进一步改善；从主体来看，作为监督主体的民主党派自身存在监督自觉性不够和参政能力有待于进一步强化问题；从客体来看，作为被监督对象的党政部门及其成员存在着接受监督的主动性不够问题；从制度因素来看，民主监督的实体制度、程序制度、保障制度都需要进一步的强化，如特约人员制度是制度化较高的，制度设计的科学化程度有待提高[21]；从机制因素来看，民主监督制度的运行的机制，如知情环节、沟通环节、反馈环节尚不完善；这一切都影响民主党派民主监督功能的发挥。

（四）增强民主党派民主监督功能实效的建议

从新时期民主党派影响民主监督功能发挥的因素来看，增强民主监督的功能和实效，是一个涉及国家、政党（执政党和参政党）、社会各方面的一个系统工程，其中国家层面政治民主化的进步、社会民主氛围的形成，是民主党派民主监督的政治环境因素，民主党派可以起推进和促进作用；而执政党自觉接受民主监督，是民主党派民主监督有效实施的关健，民主党派可以起督促作用。而对民主党派自身来说中，增强民主党派民主监督的实效，应该充分利用民主监督的现有制度和形式，积极参与民主监督制度建立和完善，健全民主监督机制，创新民主监督形式，加强参政党参政能力建设，提高监督水平。

1.    充分利用民主党派民主监督现有政治资源

2005年中共中央5号文件对民主党派民主监督概括了民主监督的六大形式。除了这六大形式，各民主党派中央和地方组织与政府有关部门进行联系对口协作，成为民主党派对政府部门进行民主监督的重要途径。在浙江省，1992年颁布文件建立了省政府有关部门与省级各民主党派和工商联之间的对口联系制度，如民盟浙江省委会与浙江省教育委员会为对口联系单位。2006年6月民盟浙江省委会的对口联系单位增加为省教育厅、省发展和改革委员会、省文化厅。[22]各地民主党派在履行民主监督职能时，还创造了一些行之有效的民主监督制度，如谈心交友制度[23]、民主监督意见“直通车”制度[24]。另外，一些政策措施也为民主党派发挥民主监督功能提供了有利条件，如2005年中共党中央纪委颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，这一体系把民主党派民主监督纳入惩治和预防腐败体系的有机组成部分。这些制度、形式、政策是民主监督创新和宝贵经验的总结，充分利用现有的这些政治资源，是增强民主党派民主监督功能的重要方面。

2. 提高现有民主监督制度的科学性水平

现有的各项民主监督制度或多或少存在着制度设计不够科学的问题，最突出的是民主党派的知情渠道有限、知情范围受限的问题。按照“扩大民主党派的知情范围和参与程度，完善民主监督机制，畅通下情上达的渠道，加大民主监督的力度”的基本思路，一方面，各级党委和政府应当进一步做好党务和政务公开工作，切实增强信息的透明度。另一方面，对各种民主党派民主监督形式要在知情、沟通和反馈环节上建立和完善相应的制度。如邀请民主党派成员参与社会关注的重大问题考察调研、参与一些大案、要案的调查论证，及时向民主党派通报有关重要情况等，以更好地实现党派成员在实际工作中的知情和参与。每一项具体的民主监督制度除了存在以上共性问题外，还存在一引起特殊问题，应当针对这些具体形式的缺陷进行弥补和完善。如针对特约人员制度设计的缺陷，主要从以下几方面完善制度：建立一个统一的协调机制对特约人员进行科学管理；建立建全特约人员的培训制度；切实保障特约人员对监督对象的知情权。

3. 创设民主监督内容相适应的监督形式

可以利用现代技术特别是网络技术，创设民主监督新方法。杭州市政协九届三次全会上，民盟提交了一份《关于取消强制性购买统缴卡的提议》的提案，质疑杭州市在收费方式、征收对象及收费内容上的合法性，引发了网民热议。对这一提案，新闻媒体包括网络的介入，群众（网民）的积极参与，使民主监督与舆论监督相结合，单一监督变成了复合监督，使二者扬长避短、相得益彰，优势得到发挥，使提案的反馈、督办、落实的过程变得完善有效，监督的效果得到提升。这是一个利用网络平台使参政党民主监督与舆论监督结合的成功案例。在其他地区，民主党派民主监督与新闻舆论相结合的成功案例也不少。如重庆市政协在重庆日报、重庆电台开设了《政协之窗》、《政协委员论坛》等专题栏目；重庆电视台在《长江论坛》、《今日视点》等栏目中，围绕“共享发展成果”、“自主创新”等群众关注的热点、难点问题，让委员解疑释惑，加强了政协民主监督与舆论监督的结合，得到了社会各界的认同。这些创新的民主监督新形式都是民主党派民主监督值得研究、借鉴的好方式。

民主党派的民主监督对党委部门及党员干部廉政监督是难点和薄弱环节。民主党派负责人应邀参加反腐廉政专项检查是一种已成为惯例的民主监督形式。根据1993年中央统战部会同中纪委下发的《关于发挥民主党派工商联在反腐败工作中作用的意见》，中共各级党委组织的反腐廉政专项调查活动每年都会吸收民主党派和无党派人士参加。[25]但现有的这些民主监督形式对廉政监督的内容显得有些力不从心。参政党应当在依法前提下创设、使用一些新的监督形式，包括明查暗访等形式对党委和党员干部进行有效的监督。同时，可以试点民主党派参与对拟新任的党政干部和任期内的党政干部的信任投票制度，作为党政干部任前公示制度的一种新的实践形式，以及对任期内干部进行民主监督的有效形式。当然，廉政监督有其特殊性，除了民主党派要敢于监督外，必须要有完善的法律和制度来切实保障民主党派成员的监督权利。

民主党派应当在坚持政治性和协商性的前提下，积极探索新的监督形式。只要不违背政治性和协商性原则，有利于改进和加强党和国家机关的工作，就应当允许尝试、允许借鉴。

 

五、结语

 

本文系统梳理我国民主党派民主监督的历史演化，吸取历史教训，总结民主监督的经验，用科学方法确立民主党派民主监督在中国的特色社会主义政党制度、监督体系和中国特色社会主义民主政治道路中的适当地位，探讨中国民主党派民主监督的原则，研究民主党派民主监督功能的应然和实然，探索提高民主党派民主监督功能实效的对策。这些无疑属于探索参政党建设规律的范畴，是参政党理论研究的应有之义。

 

执笔人：丁小萍，博士，教授，民盟浙江省委信息与咨询委员会副主任，民盟中央统战理论特邀研究员，杭州电子科技大学人文学院副院长。

 

（注：此课题获民盟中央2009年理论研究课题一等奖）