摘要：2009年9月3日，中共广州市委率先在全国出台的《中共广州市委政治协商规程（试行）》，对广州市政治协商的形式、内容、结果、反馈等内容都进行了详细的规定。这开启了政治协商由政策性协商转变为制度性协商的先例，引起社会的广泛关注。如何克服政治协商的随意性，使政治协商有政策性保障，从而推进决策科学化、民主化又成为广大专家学者关注的焦点。本文通过调查问卷现场访谈的形式，首先分析目前民主党派参与公共决策的现状，总结出民主党派参与公共决策的成绩和不足，并积极探析导致不足的原因。最后，主要从主观和客观两大的方面提出增强民主党派在公共决策中更好发挥作用的对策，主观方面是民主党派的自身建设是提高其参与公共决策水平的根本源泉；客观方面是执政党的支持和帮助是民主党派更好参与公共决策的必要保证。

关键词：公共决策、民主党派、中国政党制度

 

一、中国政党制度与公共决策

（一）我国的政党制度

 政党制度是现代民主政治的重要组成部分。一个国家实行什么样的政党制度，由该国的国情、国家性质和社会发展状况所决定。中国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这是我国的一项基本政治制度，是在中国长期的革命、建设、改革实践中形成和发展起来，是中国社会主义民主政治的重要组成部分。我国的政党制度包含两层关系，一是共产党与国家政权的关系;二是共产党与各民主党派的关系。它表明在中国的国家政治生活中和政党关系中，中国共产党是处于领导地位，是执政党。各民主党派处于合作地位，是参政党。2005年2月，中共中央下发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发[2005]5号文件），进一步完善了政治协商的内容、形式、程序，明确把政治协商纳入决策程序，就重大问题不仅协商于决策之前，而且协商于决策执行中，使执政党和参政党的协商贯穿于决策的整个过程。2007年11月，中华人民共和国国务院新闻办公室发布的《中国政党制度》。详细阐述了我国的多党合作制度，及其与国家政权建设、人民政协和现代化建设的关系。民主党派作为参政党，参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家法律法规的制定执行。从这两个文件中至少可以得出三点：①参政党不是被排斥在国家政权之外，而是置身于其中的；②参政党对国家的大政方针是有发言权的。这种发言权是高层次的，因而受到执政党的高度重视；③参政党对国家政权的影响力不是停留在口头上的，而是能够通过参与国家事务的管理去实现这种影响力的。

（二）民主党派与公共决策

在这里，首先要讨论一下决策与参与之间的关系。决策从一般意义上来说，它是与权力挂钩的，而参与则似乎是权力之外的但又不完全脱离权力的一个概念。类似唯物辩证法中的内外因，内因是事物变化发展的根本原因，外因是事物变化发展的次要原因，外因只有通过内因才能起作用，也就是说，参与的最终结果要通过决策中的权力才能发挥其作用。

在公共决策体制中，对决策起决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。人民代表大会是我国权力机关和立法机关，它是我国政策制定的主机关。我国的政治权力结构中又存在双轨制：党的一元化领导的权力运行轨道和人民代表大会制的权利运行轨道。这种结构就保证了执政党在我国公共权力分配中的特殊地位，中国共产党既是执政党，也是领导党,其各级党委是公共政策决策的核心，在国家决策体制中起着政治领导的指导作用。我国民主党派的主要功能是参与政治过程，进行利益表达和利益综合，影响公共政策的制定和执行。就民主党派整体而言，他对公共政策过程的这种参与是咨询性的政治参与，其在公共政策的过程中的角色是辅助性的。

尽管民主党派对公共决策的过程是参与，是咨询性、辅助性的，但这种参与同样非常重要。公共决策的科学化、民主化和法制化是我国政治体制改革及社会主义民主政治建设的一个基本任务和目标，也是我国社会主义市场建设的内在要求。各民主党派、无党派人士参与公共决策，是决策科学化、民主化的重要保障，是中国共产党提高执政能力的重要途径。我国现有的体制为民主党派参与公共决策过程提供了丰富的渠道，在政治过程的每一个环节都能发挥一定的作用。但就实际情况而言，民主党派参与公共决策的过程中面临着不少的困境和问题，导致这些问题的原因是多方面的。在目前我国由计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，研究如何发挥民主党派作用，以加快我国的公共决策科学化、民主化和法制化的步伐，完善我国公共决策系统及其运行机制，提高公共政策制定和执行的质量，就具有重要的理论和现实意义。

二、民主党派参与公共决策的现状分析

当代公共决策主体多元化、多层次的趋势，使公共决策朝着民主化、科学化的方向迈进。如今公共决策运作的整个过程日益呈现多种力量相互博弈的特点，无论从纵向维度还是横向维度上看，每个公共决策主体以及主体内部的各个层面都存在不同的利益，共同作用于公共决策的整个过程。随着民主意识和政党意识的不断增强，随着我国政党制度的渐趋完善和成熟，民主党派对公共政策参与的广度、深度都得到了较大的拓展，也取得了较为显著的实际成效。当然，在不同的环节中，参与的形式可能会有所不同，发挥作用的程度也会有所不同。这次共发放调查问卷100份，收回有效问卷98份。调查对象中95%以上为党派成员。通过调查问卷显示，关于目前对民主党派当前参与公共决策的满意度如图所示：

通过图标可以看出，满意度还有待提高。

参政议政、民主监督是民主党派的两项基本职能。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督；参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论。人民政协的政治协商会议也是民主党派参与公共决策的一个重要方式。是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商；显然，公共政策的民主协商不可能是民主党派履行职能的全部内容，但至少可以说，民主党派围绕公共决策而进行的讨论、审议、听政、恳谈和协商是其职能的主要内容。民主党派在履行参政党职能过程中，其参与公共决策的能力得到了锻炼和提高，参政能力建设也取得了一定的成就。

（一）民主党派把握政策方向的能力逐步增强

在日新月异的国内外形势下，科学的判断形势和准确把握方向，是对一个政党素质的基本要求，也是有效参与公共决策的前提条件。民主党派在长期的参政实践中，在同中国共产党一起走过几十年的风风雨雨中，把握政策方向的能力不断增强，这从各民主党派对政党目标和任务的不断调整中可以得到证明。以民盟为例，在1988年第六次全国代表大会上，民盟通过了《中国民主同盟章程》，在章程中明确“中国民主同盟是以中上层知识分子为主的具有政治联盟特点的致力于社会主义事业的政党”。同时，大会根据中国改革的客观实际，指出“我国的改革，经过十年的探索和实践，现在正处于十分重要的关键时刻，坚持改革是实现全民族振兴的希望所在”^[1]，号召全盟必须“从这个大局出发，支持改革、投身改革，为改革做贡献”^[2]。1992年召开的第七次全国代表大会，明确“民盟是与中国共产党通力合作，发挥参政议政、民主监督作用的参政党”^[3]，强调民盟的工作“必须坚持按照接受中国共产党的领导，坚定不移地贯彻‘一个中心，两个基本点’的基本路线，服务服从于经济建设这个中心，通过为经济建设服务，不断充实和丰富参政议政内容”^[4]。1997年民盟第八次全国代表大会，鲜明的突出民盟的工作必须以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，指出民盟“作为一个同中国共产党长期亲密合作的参政党，必须用邓小平理论武装全盟思想，指导全盟工作”^[5]。2002年，民盟第九次全国代表大会在章程中进一步明确民盟在多党合作中参政和合作的地位，明确参政党的作用是一个参加三个参与，民盟自身建设的目标是“把民盟建设成为与中国共产党亲密合作、努力提高参政议政水平、不断加强自身建设、致力于建设中国特色社会主义事业的参政党”^[6]……

从民盟对自身定位和政治目标的不断调整中我们可以发现，中国民主党派在参政实践中不断适应国际国内形势的变化和中国国情的特殊性，政治把握力不断增强，从而使党派的发展同执政党执政需要、中国社会进步的步调相一致。新时期的民主党派在参与公共决策的过程中能够做到服从中国共产党的政治领导，能够从中国特色社会主义事业全局思考和把握自己的工作，做到“围绕中心，服务大局”，已经成为中国共产党坚定的支持者和构建社会主义和谐社会有力的同盟军。

（二）民主党派参政议政能力逐步增强

政策系统的运行即是公共决策的过程或政策过程，它本质上是一种政治过程。参政议政能力是民主党派参政能力的重要组成部分，也是体现民主党派整体参政水平的一个最直接的能力。在调查问卷中，有85.6%的调查对象认为参政议政的职能发挥的相对较好。民主监督和参政议政这两项职能履行的效果如下图所示：

当前民主党派的参政议政具体表现在“一个参加，三个参与”，即“参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行”。通过几十年的发展，各民主党派的参政议政能力得到不断的提高和完善，现阶段的民主党派通过广泛参与经济、政治、文化、社会及国际交流活动，深入调查研究，对具有突出影响的重要事项和社会关心的热点问题进行积极讨论评议，提出自己的意见和建议，促进党和政府科学民主依法决策。

政协是民主党派参政议政的重要平台，也是体现民主党派参政议政能力的一个重要窗口，民主党派在政协工作中的出色表现，充分证明了民主党派参政议政能力的提高和参政能力建设的成效。2006年召开的全国政协十届四次会议上，“八个民主党派中央和全国工商联提案170件”^[7]；2007年召开的全国政协十届五次会议上，“八个民主党派中央和全国工商联提案201件” ^[8]；2009年召开的全国政协十一届二次会议上，“八个民主党派中央和全国工商联提案226件”^[9]。民主党派在全国政协会议中的提案、信息的数量不仅仅增长，其所关注的热点和焦点的范围也进一步的扩大。内容丰富，反映情况真实，研究分析深入，所提建议有较强的针对性和建设性，体现出党派特色和时代气息。其提案、信息和大会发言，受到中共中央、国务院的高度重视，许多意见和建议得到采纳和及时反馈。为党和政府有关决策提供了重要参考。在民主党派参政职能的不断履行过程中，各党派的参政议政能力不断得到锻炼和提高。

（三）民主党派对公共决策的监督能力逐渐增强

“民主党派民主监督的内容主要是:国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法治政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。”⁽¹⁰⁾。民主党派自成立以来便以追求民主为目标，积累了丰富的政治监督经验，在开展民主监督的实践中，善于选择监督的方式，把握监督的力度，提高监督的针对性。在此次调查中，有11.2%的人认为民主党派对公共决策的监督有实质作用。

在执政党的支持下，各民主党派不断完善、健全民主监督机制，逐步明确民主监督的内容，积极拓展民主监督的形式，民主监督能力不断增强。当前我国民主党派的民主监督，除了在每年召开的两会上提交的大量议案提案，就某些重大问题发挥民主监督作用以及通过各类特约人员，比如特约检查员、特约审计员、教育督导员、土地监察专员、税务监察专员、政府立法顾问等等，参与国家行政和法律监督工作外，还创造了不少其他民主监督形式，比如参加民主评议、行风评议、执法检查、专题调研、提案跟踪，组织和参加知情问政的协商会、座谈会等，从这些形式中，我们可以看到民主党派在民主监督方面所取得的成绩及其民主监督能力的提高。民主党派民主监督能力的提高为促进执政党决策民主化、科学化，推进社会主义民主政治建设，为执政党的反腐倡廉等工作做出了积极贡献，得到了执政党的充分肯定。新世纪新阶段的民主党派，随着民主监督能力的不断增强，已经成为促进执政党依法执政的积极力量。

三、民主党派参与公共决策的不足及其原因分析

（一）民主党派在公共决策中作用不足表现

民主党派在公共决策中的作用虽然日趋重要，但是随着政府公共决策体制的日益完善，其科学化、民主化和法制化的趋势日益增强，民主党派传统的“谏言献策”的参政议政模式面临着前所未有的挑战。主要表现为以下几个方面。

（1）民主党派高素质参政人才缺乏，影响参与公共决策的水平

能力来源于素质，拥有一支高素质的参政人才队伍是提高民主党派参政能力的必要保证。民主党派的人才工作是强本固基的战略性工作，人才能力的大小、素质的高低关系到参政水平的高低，关系到调查研究的质量，关系到各项党派工作的顺利开展，特别是关系到各民主党派作为参政党在国家政治生活中的地位、作用、声望和兴衰存亡。关于民主党派成员的素质的素质是否影响其参与公共决策，此次调查问卷的结果如下表所示：

影响很大	有一定影响	没有影响
38.77%	37.6%	8.1%

当前阻碍民主党派参政能力建设进一步取得成效的重要原因之一是缺乏大批高素质的参政人才。民主党派中具有与中国共产党长期合作、风雨与共历史渊源的人士年事己高，人数越来越少，当前大多数民主党派成员是在十一届三中全会后，在一个宽松和谐的政治环境中加入民主党派的，“他们中的相当一部分人既缺少与中共患难与共的经历和体会，也缺少加入党派的深思熟虑的思考过程”^[11]，由此造成他们对于多党合作和党派发展历史认知的缺失，合作意识和政党意识都较薄弱，对民主党派的参政热情不是很高，缺乏政治参与的自觉性和主动性，提高参政本领和参政能力的积极性就不强，民主党派成员整体政治素质的提高受到很大的影响。

首先是民主党派领导班子建设遇到困难。民主党派的各级领导班子，是民主党派开展工作的重要力量，因为民主党派各项工作的开展主要是在民主党派各级干部的领导下进行，民主党派参与公共决策水平的高低主要通过民主党派的各级干部的参政效果来体现。由于大量高素质参政人才的匾乏，后备干部人才不足，民主党派各级组织领导配置不合理现象大量存在。有的地方组织“领导班子业余化、兼职化问题严重，专职干部不足，有的地方组织可以说现在仍无专职领导”;有的党派内部干部越级提拔使用现象比较普遍，造成一些领导成员自身综合素养和行政领导能力缺乏正常的锻炼平台而不能适应岗位需要……即使是这样，在民主党派内部“提着帽子找人”的现象还时有发生。这些问题的存在，对民主党派参政能力和参政水平的提高造成极大的影响。

其次是民主党派机关工作人员安排存在问题。民主党派机关是各民主党派开展工作的重要机构，是民主党派联系其成员的桥梁和纽带。当前，各民主党派都存在机关工作人员不够配套，后备干部缺乏的困境，“有的地市级组织有编制但没有人，个别地市级的党派组织仅仅只有一个人—他既是主委又是秘书长，同时还是工作人员，……党派机关缺编现象非常普遍，有的地方缺编比率达到三分之一”^[12]。缺少大量、高素质的可用之才，民主党派各级组织特别是地方与基层组织工作的顺利开展受到很大的影响，造成民主党派下级组织参政能力建设成效不大，参政能力无法得到全面的提高，整体水平不强。

(2)知情渠道缺乏权威性和制度保障，对整个政府决策行为的影响力不够

民主党派要在公共决策中发挥重要的作用，这就要求他们与政府部门进行大量的联系。但在现行的多党合作政治体制下，民主党派只有与中国共产党各级组织的协商机制，而与各级政府部门的沟通都是一种间接的和非正式的，且缺乏建构于法律基础上的互动平台。由于这种信息不对称的状态，造成民主党派对政府行为的计划 、过程和结果知之甚少或者一无所知，提出的意见和建议往往不合时宜——不是过时的就是太超前，最终根本不具备可行性 ，更不可能被政府所采纳。这种制度的缺憾与矛盾，造成了民主党派与各级政府及其职能部门的互动中处于了弱势地位，直接导致了民主党派对政府行为无法产生足够的影响力。

(3)缺乏约束力，对公共决策的监督有限

理论上说，民主党派参与公共决策不仅包括着对政府行为“建议”的权利， 也蕴涵着对公共决策缺失“监督”的责任。然而，诚如上文所述，由于权威性和制度保障的缺乏，民主党派积极的、建设性的谏言献策无影响力，那些负面的、批评性的监督就更不可能被政府所接受，其监督只能流于宣传和形式。此次调查中，有32.6%的人认为民主党派对公共决策的监督并无实质性作用。

(4)缺乏专业性和科学性，对政府决策的参谋作用不显著

随着管理科学的发展和社会分工的深化，对政府行政的科学性和专业性提出了更高的要求。各级政府更加重视政策研究和决策咨询，相应组建了各种专业研究中心和专家咨询委员会。尽管民主党派成员中也有不少专家学者，但与这些专业研究机构和人员相比，其数量、质量、资源占有量以及整合度方面，还有相当差距。因此，就专业性和科学性而言。民主党派的意见和建议对政府决策的参谋作用不太显著。

（二）制约民主党派在公共决策中作用的原因分析

（1）民主党派个别成员缺乏正确的角色定位,参与意识不强

中国人民政治协商会议是各民主党派参政议政，充分发挥自己参政角色的舞台，但是个别的政协委员在思想观念尚未能及时更新，在社会主义民主政治的建设过程中，对自己所扮演的角色和所处的位置未能有个清楚、明确的认识。同时，也没有强化自己主人翁意识，没有意识到“国事是国家的公事，并非一党一派的私事。^[13]”总认为自己人微言轻，作用不大。通过调查问卷统计显示，当政府某项决策不尽合理时，有2.1%的人认为事不关己，不发表意见。履行岗位职责时无法尽职尽责，履行参政党职能时慎之又慎。因而虽然身负重大的政治使命和政治责任却不能自觉地意识到，缺乏积极的主动精神，也缺乏强烈的政治责任心，造成在政治参与过程中，主动性、积极性不高，从而导致其政治参与活动在实践中并未发挥出它应有的力量，最终导致实践效果与主观愿望出现了落差。

（2）民主党派自身理论水平有待提高

马列主义毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想是民主党派参政的指导思想。各民主党派自觉接受中国共产党的领导，贯彻新时期党的基本路线和基本纲领，在重大问题上政治立场坚定，为巩固和发展同中国共产党的团结合作，奠定了坚定的思想基础。但是，各民主党派在自身理论建设方面由于客观上存在人手少、兼职多、条件不足等困难，理论研究乃至理论建设上较之自身建设的其它方面更为薄弱。在理论研究，特别是围绕参政党自身建设及其发展规律的研究非常少，因此根据民主党派性质和任务的要求，各民主党派应该逐步建立一套适合自身特点的、适应组织运行需要的理论体系。

（3）民主党派参与公共决策的环境并不健全

民主政治的实现是高代价的过程，要求的条件很高，参政议政作为一种具体的方式，需要有很多具体的支持性条件。虽然政府部门对民主党派参政议政给与高度重视，人们对民主党派参政议政及其地位都有所认识，但是深度和广度尚有欠缺。而且，参与公共决策是一种高水平的政治参与，它需要参政者掌握大量的真实的信息资料，来增加其价值和效率，而不仅仅是具有形式的意义。但在目前阶段，信息的公开性还远远不够，政府机关的个别部门和个别单位在一定程度上还存在神秘主义的倾向以及“门难进、脸难看、事难办”的现象。一些有价值的、有效性的信息，往往来自于参政者工作领域的特殊性和个人参政意识的敏感性，而不是由专门信息机构提供，同时亦缺乏相关的具体制度保障，更多的参政者限于信息的局限而不能实现有效地参政议政。影响了党派成员参与公共决策的质量。

（4）民主党派参与公共决策的制度化程度不高

民主党派参政议政不仅仅需要方向上的指导，更需要实践层面的操作性。因此，有必要加强民主党派参政议政制度化。制度的要求就是明确具体的、科学的操作程序和方法。所谓制度化程度不高，在一定意义上还可以说，是由于理论直接用来操作，或者是通过一些原则和规定，而不是通过理论的制度化去操作，所以造成了这样一种现象：知道干，却不知道怎样干。如对重大的协商问题往往存在事先缺乏有组织有计划的调查研究，开会时多数是自发式的提建议意见。在现行的民主监督方面，虽然有很多理论来阐述，但实现民主监督的体制存在一定缺陷，存在“两多两少”现象即“座谈多、协商少；通报多、监督少”，民主监督并不具备相对独立的地位与权力，造成民主监督权威性和有效性不足。

（5）民主党派参政议政科研经费不足

经济基础决定上层建筑，人要完成各项计划和活动，必须要有一定的经济保障。各级统战部门都要求民主党派开展调研，而民主党派参政议政的积极性也很高，但是在实际工作中，经费的严重短缺往往限制了民主党派开展调研的数量和质量。由于民主党派的日常开支靠政府行政事业拨款，开展调研工作仅少量经费，尤其是对重大课题和中长期课题没有专项经费支持，很难达到预期效果，也给调研活动的组织工作带来了困难，可以说经费问题仍然是困扰民主党派开展调研工作的一大难题，使得民主党派调研工作无法持续下去，也无法提高调研质量，也使得民主党派开展教育培训困难。

四、民主党派在促进公共决策科学民主化中的作用

综合理论的研究和实践的分析，可以发现，在现有的政治格局和体制下，我国各民主党派在公共政策制定中，实际上可以起到很多方面的作用。有些作用，尽管无法用西方的公共政策学或是政党学来解释，但它立足于中国国情，并为现实所需要。

（一）信息聚合的作用

从政治学的层面来说，民主党派作为政党，在公共政策制定中的主要功能是对所代表的或是更广泛的社会阶层或群体的利益进行整合和表达;对公共政策而言，这种聚合，其外在的表现形式就是信息的整合，也就是说，民主党派在这里是作为公共决策体制中的信息子系统在发挥作用。前文已有讲述，正确地认识和分析公共政策问题，是制定正确的公共政策方案的第一步。正如美国学者利文斯顿所说的“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整和优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。”^[14]而真实、准确的信息是形成政策问题的基本要素，也是制定政策的基本前提条件。公共政策过程本身就是对相关信息进行收集、加工、整理和利用的过程。在我国政府决策体制的信息系统还不够完善的情况下，民主党派所反映的社情民意就成为决策者很好的信息来源。

此外，我国的公民社会还没有被有效地组织起来，而普通公民在特定政策问题上的意见往往是分散的、模糊的，有时甚至是情绪化的，民主党派在这个碎片化的社会中就是一个重要、有效的渠道，将一定范围内个体公民的意见转化为明确的、一致的组织意见，以清晰、凝练的形式输入决策系统。随着现代通讯技术和网络科技的发展，民主党派这种利益整合的作用正得到越来越有效的发挥。最近几年，一些民主党派成员采用博客、网上交流等形式，向全社会征集议题，从而使这种利益的聚合、表达更为广泛而有效。

（二）类思想库的作用

在现代社会，分工精细，信息剧增，公共事务日渐庞杂，而政府机关编制有限，现代政府决策者所要解决的问题，所要承担的职责，所要行使的职权与他们的知识、信息、能力之间的差距越来越大。要弥补这一差距，就必须“政治求助于科学，官员求助于学者”，而“思想库”，就是基于这一需要而逐步发展起来的。它是由多学科专家学者和有丰富政策实践经验的实际工作者组成，以政策研究为核心，以直接或间接服务于政府政策制定为目的的非营利性的独立研究机构。思想库的成熟程度是衡量一个国家公共决策水平高低的重要尺度^[15]。目前，我国的民间思想库屈指可数，总体上说还处于非常幼稚的状态。官方思想库在公共政策分析领域占有主导地位和绝对优势。从中央到地方市县一级的政府，都成立了专门从事政策研究的组织系统。但是“我国现存的各种政策研究机构绝大多数都不符合现代实用政策分析的要求，其成员多半缺乏政策分析的专门知识，他们的主要工作是为领导起草文稿，实际上履行领导理论秘书的职能。^[16]”往往是“注解”政府政策的多，而不是真正提供政策分析、评估和预测等咨询服务。而且，这些官方政策研究组织常常是作为党和政府的职能部门来设置，完全隶属于党和政府，它们之间是被领导与领导的关系，容易导致决策咨询缺乏独立性和公正性。在这样一种现状下，民主党派在一定程度上可以较好地发挥类似思想库的作用。首先，民主党派人数较少而专家学者相对集中，因而能够十分便利、快捷地调动本党派各方面的专家学者^[17]。这些专家学者普遍具有较强的专业性，他们从多种学科、多种视角切入和展开的社会问题研究，天然地具有一定程度的深度和高度，而这是当前绝大多数政府智囊机构所相对欠缺的。其次，民主党派与执政党和有关国家机关之间不存在上下级关系或隶属关系;民主党派多数成员来自高校和科研单位，与政府没有直接的利益关系，这就在一定程度上确保了其政策研究工作的相对独立性和超脱性。而这种独立性和超脱性，恰恰保障了其参与公共政策制定的客观性、公正性。第三，民主党派作为参政党，本身就有建言献策的职能，与执政党和政府的交流有高层次、“直通车”和多渠道的优势，其专题研究成果更容易被决策者所关注和重视。也就是说，党派与政界畅通的渠道，为专家学者“经世致用”提供了很好的舞台。第四，参政党的身份和组织的层级网络结构，为政策研究获取信息提供了便利。因此，在我国独立政策研究组织发展还不尽理想的情况下，民主党派实际上可以部分地充当流动性的政策研究组织，以课题来组织临时的研究小组，充分发挥民主党派的政策咨询优势，这对于促进我国公共决策的科学化和民主化，提高参政党的政策参与能力都具有非常重要的现实意义。

（三）利益制衡的作用

形成于20世纪60年代的公共选择学派从理性“经济人”的假设出发，认为政府中的个人和官僚机构都是有理性的个体，政府的选择并非总与社会利益保持一致。政府公职人员“在政治身份方面虽然留意谋求公共福利，但他会同样谋求他自己以及他的家属和亲友的私人利益。在大多数情况下，当公私利益冲突的时候，他就会先顾个人的利益，因为人们的感情的力量一般来说比理智更为强大。”^[28]也就是说，当“为公”和“为私”发生冲突时，更容易受到损害的将是公共利益。当然，政府为了表明自身的合法性，总是不承认自己除了代表公共利益之外还有自身的特殊利益。由于政府在经济、社会生活中所处的特殊地位，使其在制定与执行政策时，往往会借社会利益之名行机构私利之实，从而影响公共政策的正当性和有效性。公共利益的有效维护需要良好而有效的公民参与^[19]。公民参与意味着决策过程的公开性、开放性，意味着决策是在阳光下做出的。在“阳光”之下，决策者的自利行为难以藏身。因此，决策中民众的参与是抑制决策者自利行为的良方妙药。改革开放以来，在我国经济体制改革的同时，我国政治体制改革也取得了长足的进展，公民进行利益表达的环境大为宽松。但是我国现有公民政治参与渠道还是不太顺畅，公民政治参与制度化程度较低，公民意见对决策产生的影响还是比较有限。另外，公民个体或整体的素质对政治参与也有影响，公民的参与意识和参与能力、知识、技能等都影响到政策参与的有效性。在这种现状下，民主党派作为独立于执政党及其政府之外，拥有较高参与能力，又具有体制内参与渠道的这样一个政治参与主体，其监督和制衡作用的充分发挥尤其显得重要。

（四）跨部门合作的平台

我们现有的政府组织，基本上可以称为“科层制政府”。其核心特征之一，就是强调组织内部的分工，包括横向部门分工、纵向层级分工、权力分工、职能分工、岗位分工、程序分工等等。分工的好处，就是能将复杂的事务分解化、小型化，从而使其简单化。但是这种分工也往往导致条块分割、部门主义、职能交叉或不清、权力冲突、职责模糊等消极度现象，从而影响政府的工作效率和服务质量。尽管为“摆脱由于官僚制的羁绊导致的国家行政能力低下所引发的普遍的社会生活困境”^[20]。西方学者提出了“无缝隙政府”的概念，国内也有学者在做这方面的研究。但是作为一种新的政府组织模式，无缝隙政府在许多方面的内涵还比较模糊。同时，由于与传统的科层制政府组织模式之间的差异过大，不难预料，要实现从科层制政府向无缝隙政府的转变，还需要经历一个漫长的困难过程。

民主党派在各个部门错综复杂的关系之外，以提案提出的社会问题或公众需求(而非以内部管理的方便)为中心，提案的承办，促成了原来缺乏沟通而又与之相关的多个政府部门有机会坐到了一起，交流信息，共同研究，从而暂时打破传统的部门界线和功能分割的局面。在现有的政府组织模式下，民主党派以社会问题的解决为目标导向，促进了政府部门之间的协调和沟通，对于僵化的官僚制是一种松动，也是一种弥补。

五、促进民主党派在公共决策中更好发挥作用的对策

在我国现存的政治体制下，民主党派参与公共政策的制定，其意义尚须给予更为充分、高度的评价;其实际发生的作用，也应该有更大的空间。目前，在现实政治生活中，这种作用还没有充分、有效地发挥出来，民主党派的公共政策参与，还存在较大的发展空间。加强民主党派参政能力建设，党派全体成员的共同努力是克服当前参政能力建设存在问题，进一步提高政党整体参政能力的根本源泉和主要动力。当然，参政能力建设要进一步取得成效，也离不开执政党的支持和帮助，执政党的支持和帮助是促进民主党派参政能力建设顺利进行的必要保证，因此，这里主要从参政党自身建设的主观方面和执政党的支持客观方面来探讨对策。

（一）民主党派的自身建设是提高其参与公共决策水平的根本源泉

（1）围绕中心。成思危曾将我国的政党制度比作“大合唱”，合唱必须合上节拍，跟上节奏。民主党派作为一个政党的公共政策参与，主要是为了影响执政党和各级国家机关的决策和政策，应当围绕本地区经济和社会发展中的重大问题和广大群众普遍关心的问题这两个中心点进行。这既可以提高民主党派参与的有效性，同时也能增强党派自身的政治合法性。

（2）强化特色。民主党派人手普遍较少，因此必须结合实际，突出特色，特色即是优势。应充分了解本地区本党派成员的专业和行业分布状况，并充分依托自身的人才专业优势和行业优势来选择参与的角度和课题。民主党派作为公共政策主体中的社会政治法权主体，并不拥有合法的权力去做具有强制力的政策决定;其一般性的政治经验和其他实际工作经验在总体上也远不及执政党和各有关国家机关;因此，它最主要的方式还是依靠专业、知识的优势获得话语权，形成政策影响力。

（3）适宜的表达方式。文字是公共政策参与最主要的表现形式，形式是除了内容以外非常重要的一个问题。“再好的内容，写不出来，或者写出来人家不爱看，那就起不了好的作用。”九三学社中央主席韩启德认为“现在的实际情况确实不能令人满意”，已经严重影响了民主党派参政议政的效果，应该引起足够重视，并提出要改变文风需注意五个方面的问题^[21]。这五个方面可以归结为一点，就是以清新朴实的语言，清晰地表达真实的想法。这里面其实也有对内容的要求，没有明确的思想，只能是泛泛而谈，人云亦云。当然，这样的政治参与，除了浪费，别无价值可言。

（4）创立品牌。“所谓品牌，是指民主党派地方组织利用自身在某一重要领域的人才群体优势，就某一既有前瞻性又有现实性的重大课题做持续的系列研究，从而为各级中共党委和国家机关在相关领域的决策和政策提供持久而强有力的智力支持，并由此赢得广泛的社会声誉。^[22]”品牌的形成或许需要时间，但一旦创立，其社会效益以及给党派带来的影响力也是很可观的。

（5）完善机制以发挥民主党派的整体功能。作为政党，利益整合是基本功能，其议题要广泛地反映民意至少是反映某一群体的诉求，必须要有一个开放的民意输入渠道。当然，并不是每一位成员都具有旺盛的参与热情和良好的参与能力，因此必须通过建立一些激励机制来动员和组织党派内力量的参与。同时，民主党派要真正地起到“类思想库”的作用，也需要整合多种人才，需要党派内密切的集体协作。广泛调动党派成员参与政治的过程，也是凝聚人心，提高党派参政能力的过程。

（6）关注政策参与的实效。政策参与的效果，直接的，就是意见建议被有关方面采纳并实施;间接的，就是获得媒体广泛关注，引发社会各界对相关问题的重视，从而有助于相关问题的进一步解决。目前，各民主党派对实效的关注比较缺乏的，就是不太注意追踪调查。有时会为提建议而提建议，提出建议后，往往就束之高阁，而不是主动地关注事情的后续发展，包括到相关部门主动了解、积极协商建议意见的进一步完善和落实。

（7）注重人才培养，提供大量高素质的参政人才。造就一支结构合理、素质优良的民主党派参政工作人才队伍，是加强民主党派参政能力建设的迫切需要。民主党派参政能力建设，各级领导班子主要成员参政能力的提高是关键，党派组织所有成员参政能力的提高是基础和保证。因此，民主党派在参政人才的培养工作中，应贯彻重点培养，兼顾全面的原则，“处理好巩固与发展、数量和质量、重点和非重点、骨干和一般的关系”，逐渐形成民主党派参政能力建设的人才库，为参政能力建设提供不竭的人力资源。

（二）执政党的支持和帮助是民主党派更好参与公共决策的必要保证

中国共产党和各民主党派共同走过的几十年历史充分证明:执政党的重视和支持是民主党派自身发展的必要保证。新时期的民主党派参政能力建设也离不开执政党的重视和支持以及在合作共事中充分体现重视和支持。作为执政党，中国共产党在与各民主党派长期的合作共事中也充分认识到了这一点，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中就特别强调:“党委要把支持民主党派加强自身建设作为一项重要的政治责任。”当前，从民主党派参政能力建设的实际需要看，中国共产党各级党委和政府部门应坚决贯彻《意见》的精神，进一步加大对民主党派以下方面的支持和帮助。

（1）增强执政透明度，扩大民主党派对国家事务的知情权

列宁曾经说过，没有公开性而谈民主制和监督权是极为可笑的。同样的，没有执政党的政务公开而谈民主党派的参政能力提高，也是不可能的。民主党派的主要职能是参政议政，要在参政议政的实践中提高参政能力，做到“参到点子上，议到关键处”，就必须对社会的政治动向和执政党的政策安排有一定的了解和掌握，这样，民主党派的参政才有较强的针对性，才能找准参政、议政的角度和切入点。因此，执政党要支持民主党派加强参政能力建设，就必须本着加强合作求发展的态度，进一步增强执政透明度，扩大民主党派对国家事务的知情权。

首先，执政党各级党委必须坚决贯彻和落实“协商于决策之前”的原则，在做出重大决策时，召集各民主党派代表、工商联代表和无党派人士代表共同讨论，参与国家、地方重大事务的协商。在协商前，应当把协商的内容事先告诉民主党派，并预先留出一定的时间，使民主党派有充分的时间搞好调查研究，做好协商前的准备工作。执政党的各级党委和相关部门，应对民主党派的调研和咨询应给予必要的帮助和支持，消除“门难进、脸难看、事难办”的现象，使民主党派能够获得及时、有效、可靠的信息和材料。在协商后，对执政党最后的决策结果和执行程序应给予及时反馈和公示，便于民主党派后期的参与和有效监督。这样，民主党派对执政党的政治行为有一个全程地把握，就能在参政实践中增强针对性，提高参政议政和民主监督的有效性，同时促进自身参政能力的提高。

其次，执政党对扩大民主党派的知情权方面，要做到适应民主党派提高整体参政能力的要求，使“情况”的范围尽可能的扩大，知情者的范围也要逐步扩大。

（2）落实民主党派参与公共决策途径，提供其成员实践锻炼机会

民主党派成员参政能力的提高一刻也离不开实践，因此中国共产党作为执政党从中央到地方乃至基层都应坚持切切实实的落实和贯彻《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》精神，根据《意见》的要求在政治生活中充分发挥民主党派的作用，稳定领导层中民主党派的人数比例，并进一步落实和拓宽民主党派成员参政议政途径，扩大民主党派对重大事项的参与程度，包括参与活动内容的扩大和参与活动人数的扩大，使民主党派的政治参与行为得以正常化、经常化和制度化。2009年9月3日，中共广州市委率先在全国出台的《中共广州市委政治协商规程（试行）》（以下简称《规程》），对广州市政治协商的形式、内容、结果、反馈等内容都进行了详细的规定。《规程》明确，今后广州市有关城乡建设的总体规划和行政区划的重大调整；重大建设项目；关系民生和事关全局的重大问题，应对重大危机的预案和实施方案，都必须事先经过政治协商。《规程》出台后，将使广州的政治协商由政策性协商，转变为制度性协商，政治协商将有政策性保障。克服政治协商的随意性，推进决策科学化、民主化。

同时，执政党各级政府及地方单位领导人也应为民主党派一般成员的社会参与提供方便，特别是基层单位的领导人更应认真学习贯彻全国统战工作会议精神和中共中央的统一战线政策，增强统战意识，克服“民主党派无用论”和“自找麻烦”的错误思想，重视民主党派成员在基层单位中的作用，关心民主党派成员的思想进步和政治表现，支持民主党派开展工作，进行本单位的重大事情决议时邀请一些民主党派成员参与，并形成一定的制度，使民主党派的一般成员在参与政党的组织活动之外都有民主参与本单位事务，通过实践锻炼提高参政能力的机会。

（3）为参政能力建设提供精神支持和物质帮助

宽松稳定、团结和谐的政治局面，有利于民主党派积极建言献策，有利于我们党接受来自党外的批评和监督，有利于同党外人士合作共事，形成亲密团结、共同奋斗的政治局面。民主党派要提高参政能力，在国家政治生活中充分发挥作用，做到“知无不言，言无不尽”，真正成为执政党的益友和净友，执政党就必须坚持“求同存异、体谅包容“的原则，努力营造一个宽松、民主的政治环境，给予民主党派参政能力建设工作以精神上的支持和制度上的保障，使民主党派能够放下心理负担，敢于并且能够行使自己的合法权利，从而在权利的行使中提高自身的参政水平。当前，民主党派参政能力建设的环境，总的看是宽松的，但重视不够，支持不多，指导不力，作用不大的问题还比较普遍，必须进一步改善环境，创造良好氛围。

另外，民主党派的参政能力建设还需要一定的物力、财力的支持，用于政党组织活动的开展、机构设施的建设和人才培训等等方面，物质力量的缺乏是一些民主党派基层组织参政能力建设落后甚至无法顺利进行的重要原因，因此，执政党各级组织和相关部门应在这一方面给予适当的帮助和支持，满足民主党派组织发展和自身建设的物质需要，为其参政能力建设的顺利进行提供必要的物质保证。

 

（注：此课题获民盟中央2009年理论研究课题成果一等奖）

 

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